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《民法典》视野下碳资产担保实践的法律评析

来源: 作者:admin 发布时间:2022-05-05 13:22:22 次浏览

一、中国碳资产担保实践及立法现状


  自2013年地方试点碳交易市场陆续上线后不久,碳资产担保融资就已付诸实践,例如:

  ●2014年9月9日,兴业银行武汉分行和湖北宜化集团有限责任公司签署了碳资产质押贷款协议,以211万吨碳排放配额作为质押担保,获得了4000万元贷款,完成了全国首单碳配额质押贷款;

  ●2014年12月11日,上海银行虹口支行与上海宝碳新能源环保科技有限公司签署500万元中国核证自愿减排量(CCER)质押贷款协议,以宝碳公司所属减排项目未来预计可实现的数十万吨CCER作为质押担保,无其他抵押担保条件,这是国内首笔有关CCER质押贷款;

  随着中国于2020年9月22日正式确定“双碳”战略,并于2021年7月16日正式启动全国统一的碳排放权交易市场,与碳资产有关的碳金融服务也似按下了“快速健”,多家商业银行顺势积极推出碳资产质押贷款业务,公开报道的标志性贷款项目有如:

  ●2021年5月左右,浦发银行携手上海环境能源交易所,为申能碳科技有限公司落地全国首单碳排放权(上海碳排放配额/SHEA)、国家核证自愿减排量(CCER)组合质押融资;

  ●2021年7月,兴业银行杭州分行为浙江某环保能源公司成功办理碳排放配额质押贷款业务,金额1000万元,通过中国人民银行征信中心下属的动产融资统一登记公示系统(“中登网”)进行质押登记和公示,也是浙江省首单“碳排放配额”质押贷款;

  ●2021年7月30日,浙江安吉农商银行对种林专业户杨忠勇承包经营的三块毛竹林共1030亩面积进行计算,平均每亩毛竹林每年碳减排量为0.39吨,承包经营有效期内能减排二氧化碳7045吨,参考2021年7月16日全国碳排放权交易市场碳排放权交易价格,得出了三块林地评估价值为37.19万元的结论,通过中登网进行质押登记和公示,该银行向该专业户顺利发放全国首笔竹林碳汇质押贷款37万元;

  ●2021年8月左右,工商银行天津市分行为天津市大沽化工股份有限公司发放一笔1000万元的流动资金贷款,该贷款以碳配额质押作为增信措施,并在中登网和碳排放权交易所系统进行“双质押登记”;

  ●2021年11月左右,上海环境能源交易所携手交通银行、申能碳科技有限公司、太保产险达成“碳配额+质押+保险”合作,并落地全国首笔碳排放配额质押贷款保证保险融资业务;

  ●2022年1月,郑州银行为河南省首批全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位——河南省武陟县广源纸业有限公司,发放碳排放配额质押贷款1800万元。

  目前,中国碳市场仍处于发展初期,中国也尚无专门规范碳资产交易(包括碳资产质押担保)的法律或行政法规。全国碳排放权交易主要适用的法规依据是生态环境部于2020年12月31日公布、2021年2月1日开始实施的《碳排放权交易管理办法(试行)》及其配套规则,属于法律位阶较低的部门规章,2021年3月30日生态环境部曾公布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,但目前尚未正式颁布。上述文件均未直接涉及碳资产质押。

  部分地方试点碳排放权交易所针对碳资产抵押或质押发布了交易所规则,一些地方金融监管部门也针对当前实践先行的碳资产质押/抵押贷款业务,相继出台了一些规范性文件,例如:

  ●山东省:《关于支持开展碳排放权抵质押贷款的意见》(济银发〔2021〕150号,中国人民银行济南分行、山东省生态环境厅、山东省地方金融监督管理局、中国银行保险监督管理委员会山东监管局2021年8月24日发布并生效);

  ●浙江省:《浙江省碳排放配额抵押贷款操作指引(暂行)》(杭银发〔2021〕117号,中国人民银行杭州中心支行、中国银行保险监督管理委员会浙江监管局、浙江省生态环境厅2021年9月28日发布并生效);

  ●上海市:《上海市碳排放权质押贷款操作指引》(上海银发〔2021〕249号,中国人民银行上海分行、中国银行保险监督管理委员会上海监管局、上海市生态环境局2021年11月17日发布并生效)。

  尽管相关实践和地方规范为碳资产融资担保提供了一定的参考和指引,但在相关法律依据付诸阙如的情况下,碳资产担保最终是否有效、可执行,直接涉及主债权安全,金融机构在实务中不可不察,仍需谨慎操作。

  下文即拟按照《民法典》及其相关司法解释,结合地方监管指引,简要评析中国新近开展的碳资产担保融资实践及其相关法律问题,以期有利于实务中的法律风险防范以及未来立法完善。



二、实践中用于担保的碳资产

  在中国目前的法规体系下,“碳资产”主要指碳排放配额(碳排放权)和核证自愿减排量。就前述山东、上海、浙江等地金融监管部门发布的关于碳排放权抵/质押贷款的操作指引,主要针对碳排放配额。但如前文介绍,在中国已有的碳资产担保实践中,两者均已被作为担保财产,主要依据当地碳市场出台的碳资产抵押或质押规则。

  中国的碳排放权交易市场是2011年10月开始从地方试点发展起来的。在2021年7月全国统一的碳排放权交易市场上线后,此前已经开展碳排放权交易试点的多个地方市场(包括北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建等)仍继续运行。因此,目前中国的碳排放配额仍有全国配额和地方配额之分,核证自愿减排量也有全国和地方之分。

  1.碳排放配额(Emission Allowance—EA)

  在中国现行的碳交易监管规定的语境中,所谓“碳排放权”即指分配给温室气体重点排放单位的规定时期内的碳排放额度(碳排放配额)。

  目前中国的“碳排放配额”,既包括纳入全国碳排放权交易市场配额管理的全国碳排放配额(CEA)(目前主要针对发电行业的重点排放单位),也包括纳入试点省市碳排放配额管理的本地碳排放配额,如上海市碳排放配额(SHEA)、湖北省碳排放配额(HBEA)、广东省碳排放配额(GDEA)等。

  全国碳排放配额是在国家生态环境部每年制定碳排放配额总量及分配方案的基础上,由各省生态环境部门额定分配,并在“全国碳排放权注册登记系统”(登记机构已落地湖北武汉)开户登记;地方碳排放配额由试点地区主管部门分配,并在相应地区的碳配额登记系统登记,如广东碳排放配额(GDEA)在“广东省碳排放配额注册登记系统”登记,上海碳排放配额(SHEA)在“上海市碳排放配额登记注册系统”登记等。目前,碳排放配额以免费分配为主,同时部分试点地区已引入有偿分配机制,例如重庆市已开展碳排放配额竞价和有偿发放。

  碳排放配额是中国碳排放交易市场的基础:若企业年温室气体排放量少于被分配的碳排放配额,剩余的碳排放配额可以作为商品出售;若企业年温室气体排放量多于被分配的碳排放配额,短缺的配额则必须从碳交易市场购买,因此碳排放配额作为商品在企业之间流通,通过市场化手段完成碳排放配额的合理分配。

  2.核证自愿减排量(Certified Emission Reduction–CER)

  碳排放配额的分配和履约总体上属于强制性的减排措施,而开发和管理核证自愿减排量则属于自愿减排,一般是指对中国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,并在主管部门备案的核证自愿减排量(CER),目前包括国家核证自愿减排量(CCER)和试点地区的核证自愿减排量(包括碳普惠项下的核证减排量)。

  国家核证自愿减排量(CCER),按照国家发改委2012年6月制定的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行核证、备案,并在国家温室气体自愿减排交易注册系统登记。CCER项目与联合国清洁发展机制(CDM)项目类似。2017年3月,由于温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题,发改委暂缓CCER备案申请。

  试点地区的核证自愿减排量,参照CCER的规定设立,例如:

  ●广东碳普惠核证自愿减排量(PHCER),在广东省碳普惠核证减排量登记系统登记;

  ●北京林业碳汇抵消机制(BCER),在北京碳排放权sws注册登记簿登记;

  ●重庆碳惠通项目自愿减排量(CQCER),在重庆本地的碳惠通平台登记;

  ●福建林业碳汇减排量(FFCER),由福建省生态环境厅备案;等。

  核证自愿减排量,可被纳入国家或试点地区的碳排放交易市场,碳排放单位可以使用核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴,从而形成中国碳交易市场以配额交易为主导、核证自愿减排量为辅的双轨体系。

三、《民法典》视野下碳资产担保的法律问题

  (一)碳资产属于何种权利?

  担保是一个典型的民事法律行为。碳资产担保是否有效,首先要解决碳资产在法律上究竟属于何种财产权利这个前提问题,否则“皮之不存,毛将焉附”。这倒不是纯粹法理讨论,而是一个直接关系到碳资产担保是否具有可操作性、是否会被债权人接受的法律实务问题。

  1.初始权利来源于行政许可

  从其产生方式上看,企业获得的碳排放配额来源于生态环境主管部门直接分配,核证自愿减排量在主管部门备案后产生,相关权利均来源于行政许可。

  2.财产属性的会计确认

  碳交易市场开启后,碳排放配额就成为一种可货币化、可交易转让的资产,被赋予了商品的属性。初始权利来源于行政许可的碳资产,目前已被财政部2019年12月16日发布《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》(财会〔2019〕22号),从会计上确认为一种资产(财产):

  ●“重点排放企业通过购入方式取得碳排放配额的,应当在购买日将取得的碳排放配额确认为碳排放权资产,并按照成本进行计量。重点排放企业通过政府免费分配等方式无偿取得碳排放配额的,不作账务处理。”

  ●“重点排放企业应当设置‘1489碳排放权资产’科目,核算通过购入方式取得的碳排放配额。”

  ●“重点排放企业的国家核证自愿减排量相关交易,参照本规定进行会计处理,在‘碳排放权资产’科目下设置明细科目进行核算。”

  这说明,碳资产在客观上已经成为一项财产权利。

  3.《民法典》项下的民事权利谱系尚未涵盖碳资产

  碳资产的权利来源于行政许可,本身是“公法”(行政法)上的权利,但财务会计上已经将其确认为一种财产,这样又具备了“私法”(民法)上民事权利的性质。

  作为一项财产权利,“碳资产”又属于《民法典》规定的哪一类权利呢?

  按照《民法典》第五章(民事权利)的规定,民事主体的财产权利包括:物权(第114条~116条)、债权(第118条~121条)、知识产权(第123条)、继承权(第124条)、股权和其他投资性权利(第125条)、数据、网络虚拟财产的权利(第127条)以及“法律”规定的其他民事权益(第126条)。

  对照上述权利类别,碳资产从性质上看似乎只与物权最为接近。那么,碳资产是否就属于《民法典》上的物权呢?

  《民法典》关于物权的规定遵循了“物权法定”原则,重申了物权的种类和内容应由法律规定(第116条),且物权客体必须是“物”(包括“动产”和“不动产”)或“法律”认定的其他客体(第115条)。碳排放权以及核证自愿减排量,显然并非动产或不动产,目前中国也没有全国人大或全国人大常委颁布的“法律”对碳资产及其交易进行规范,因此,碳资产目前并不属于民法上“物权”。

  也正是由于中国尚无“法律”一级的立法规范碳资产,碳资产不仅不构成《民法典》上的“物权”,甚至也不属于《民法典》第126条所指的“法律规定的其他民事权利和利益”范畴。

  4.碳资产的权利属性亟需立法明确

  应该说,碳资产权益其实就是中国在过去十多年间为应对气候变化、促进绿色低碳发展而建设碳排放权交易市场的实践过程中产生的新型财产权益,虽源于行政许可,具有类似专利权等经行政许可授予的无形财产权的特征,但又具有类似《民法典》上用益物权(如自然资源使用权、探矿权、采矿权、取水权等)的特征,是一项兼具“公权”和“私权”双重属性的特殊权利。

  生态环境部对全国碳排放权交易的机制设计,不仅规定了碳排放权的登记、交易等环节,也提及有关司法机关冻结、扣划碳排放权的保全或强制执行等事宜,这也使得碳权益更具有类似于银行账户存款、证券(股票或债券)的性质。

  由于尚缺乏明确的立法依据,碳资产权益目前在中国《民法典》所列的民事财产权利谱系中找不到恰切位置,暂时面临“什么都不是”的尴尬局面。按照《民法典》,这一问题无法通过部门规章解决,而亟需通过“法律”一级的立法予以规范,从而奠定碳资产作为一项民事权益的法律基础、夯实碳资产作为可担保财产的法律依据。

  (二)碳资产担保的形式和法律效力

  虽然碳资产的权利性质在中国现行法律体系下尚未明确,但如前所述,碳资产毕竟已经被中国确认为一种财产权利,因此,碳资产在《民法典》项下是否可用于担保,以及如用于担保其效力又如何判定,仍值得讨论、厘清。

  1.碳资产担保方式:“抵押”还是“质押”?

  前述地方省市已出台的碳排放权担保贷款的规范性文件,对碳资产担保采用“抵押”、还是“质押”方式,并不统一,例如,山东省的规定仅笼统表述为“抵质押”,浙江省则采用“抵押”,而上海的规定则为“质押”。

  按照《民法典》,可抵押和可质押的财产或财产权利如下所列:

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  按照前引《民法典》第440条的规定,由于目前并没有“法律”或“行政法规”明确规定碳资产可以出质,因此碳资产目前并不属于《民法典》项下明文列举的可质押财产范围。

  按照《民法典》第395条的规定,碳资产似乎仅能作为“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”设定抵押。

  但从抵押权的性质上看,碳资产并不适宜设定抵押权。根据《民法典》规定,抵押权的标的物一般为不动产、不动产用益物权和动产,一般限于有形财产,而除上述财产之外的可让与的无形财产权利一般以权利质押方式设立担保。此外,从权利属性看,碳资产虽然也类似于用益物权,但对照《民法典》第323条规定,碳资产是否属于对他人所有的“动产”或“不动产”依法享有占有、使用和收益的权利,殊成疑问,本质上似难以归入“用益物权”,因此也不宜比照用益物权而设置抵押。我们认为,碳资产更类似专利权等经行政许可授予的无形财产权,以“质押”方式设置担保更合适。

  目前碳资产担保融资实践中,见诸报道的项目也大多采用了“质押”方式。当然,碳资产担保采用抵押还是质押,最终还是有赖于中国制定关于碳资产的专项法律时一并予以明确。

  2.权利属性不明的情况下碳资产担保的效力判定

  《民法典》本身和最高人民法院相关司法解释对传统的“物权法定”原则进行了一定缓和。虽然碳资产的权利属性在《民法典》中尚未明确,但这并不意味着碳资产担保合同必然无效或无法以碳资产设定担保。

  最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》(法释〔2020〕28号)(“最高院担保司法解释”)第63条明确:“债权人与担保人订立担保合同,约定以法律、行政法规尚未规定可以担保的财产权利设立担保,当事人主张合同无效的,人民法院不予支持。当事人未在法定的登记机构依法进行登记,主张该担保具有物权效力的,人民法院不予支持。”

  按此规定,“碳资产”作为法律法规未明确规定的非典型担保物,法院将很可能支持碳资产担保合同的效力,而且只要在“法定的登记机构”依法进行登记,则也倾向于肯定其担保的物权效力(包括但不限于优先受偿权)。

  (三)碳资产担保登记实践:亟需立法明确统一的法定登记机构

  按照《民法典》,没有权利凭证的财产权利质押,质权应自办理出质登记时设立。依据上述最高院担保司法解释第63条,是否在“法定”机构登记,成为判定在法律属性尚不明确的碳资产上设定的担保,是否具有物权效力的关键。

  目前,中国碳排放配额和核证自愿减排量都没有书面权利凭证,而均以在相应的注册登记系统登记或备案来确定权属。从公开信息来看,中国目前碳资产担保的实践,既有涉及全国配额,也有涉及地方配额,既有涉及国家核证自愿减排量(CCER),也有涉及区域市场的核证自愿减排量(CER)。由于这些碳资产所涉的权属登记机构本身并未统一,相关主管部门或权属登记机构也未出台统一的担保登记规则,因而碳资产担保的登记机构实践中也不统一。

  关于全国碳排放配额(CEA),生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》以及《碳排放权登记管理规则》(2021年5月14日发布),没有涉及担保及担保登记,目前生态环境部也未明确具体应由设在上海的全国碳排放权交易机构(目前为上海环境能源交易所)办理担保登记,还是由设在武汉的全国碳排放权注册登记机构办理担保登记。

  关于国家核证自愿减排量,国家发改委《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(2012年6月13日发布)也未涉及担保安排。上海环境能源交易所针对CCER制定了《协助办理CCER质押业务规则》,该交易所可以协助办理CCER质押登记,但目前尚无法在CCER的国家登记簿直接记载质押信息,同时据我们了解,该质押规则也仅是针对上海区域市场。

  有些区域碳排放权交易市场针对本地碳排放配额和核证自愿减排量,也自行制定了质押规则或有相关操作安排,如广东碳排放权交易中心针对GDEA制定的《广东省碳排放配额抵押登记操作规程》(2017年)、上海环境能源交易所针对SHEA制定了《上海碳排放配额质押登记业务规则》(2020)、福建海峡股权交易中心也会受理福建省林业碳汇(FFCER)的质押登记。

  质押登记的要旨是为了起到他物权公示的效果,便于利害关系人查询。据我们了解:国家核证自愿减排量的权属信息在中国自愿减排交易信息平台公示并可供公开查询,但目前碳排放配额的权属信息本身不是公示的,公众无法查询,在地方交易市场办理的质押登记,除个别地方碳排放权交易所会公示质押信息外,大部分也不会公示信息,甚至也不会在碳资产的原始登记系统记载。也就是说,设置质押之前,质权人不一定都能直接查询验证出质人持有多少碳资产,设置质押之后,第三人也不一定都能直接查询验证出质人是否已经质押其持有的碳资产。缺失查询和公示功能,就有可能滋生重复质押、虚假融资的法律风险。

  也许正是因为通过碳资产权属登记系统或地方交易市场办理质押登记存在上述问题,我们注意到,《浙江省碳排放配额抵押贷款操作指引(暂行)》(“浙江指引”)和《上海市碳排放权抵押贷款操作指引》(“上海指引”)采用了“双轨制”的质押登记方式:

  ●浙江指引规定,碳排放配额抵押可以通过全国碳排放注册登记系统办理登记,也可以通过人民银行中登网登记;如前所述,由于生态环境部尚未明确担保规则和登记安排,目前在全国碳排放注册登记系统其实无法办理担保登记,因此浙江的碳排放配额抵押实践可能将主要通过人民银行中登网办理登记;

  ●上海指引规定,碳排放权质押可以通过人民银行中登网办理登记,也可以通过“上海环境能源交易所等其他双方认可的方式”办理登记。

  从担保登记制度设计逻辑而言,有明确权属登记部门的财产(或财产权利)抵押或质押,应以在同一权属登记部门办理担保登记为宜,不仅保证登记效率、便捷,更便于公示、查询和登记管理,如房地产抵押、股权质押、知识产权质押等都分别在房地产登记部门、公司登记部门和知识产权管理部门办理登记。毕竟,权属登记部门记载的信息才是权属判断的权威依据,如《碳排放权交易管理办法》第5条就规定:“全国碳排放权注册登记系统记录的信息是判断碳排放权归属的最终依据。”

  在目前中国碳资产的权属登记部门本身并不统一、而且缺乏专门针对碳资产的统一担保规则的情况下,按照《动产和权利担保统一登记办法》(中国人民银行令〔2021〕第7号)通过人民银行中登网办理碳资产质押登记,一定程度上解决公示问题,也不失为一个权宜之计。不过,上述浙江、上海等地指引,也只限于相应省市内的碳资产担保贷款,同时也仅针对碳排放配额,并没有涵盖核证自愿减排量。

  综合前述中国碳资产担保的登记实践和试点地区规范,再衡诸前引最高院担保司法解释第63条,中国亟需以法律层级的立法明确统一且与碳交易制度相契合的法定登记机构,以保障碳资产质押的物权效力,从而将碳资产质押纳入《民法典》、《民事诉讼法》等法律构建的有关担保物权设立和实现的权利保护体系中,奠定权利人实现担保物权的法律基础。否则,严格从法律上说,在碳资产权利属性不明、登记机构也不确定的情况下,碳资产担保将可能有“徒有担保之名,而无担保之实”之虞,陷入“似花还似非花”的困境,不利于中国碳金融交易的规范开展。

四、 中国碳排放权交易和碳金融交易亟需法律“正名”

  经过10多年的市场实践摸索,中国已经建成世界上规模最大的碳排放权交易市场。在2021年7月16日全国统一的碳排放权交易市场建立时,初期纳入的2162家发电行业重点排放单位,就覆盖了约45亿吨二氧化碳排放量。

  在全国统一碳排放权交易市场上线后,2021年12月21日,生态环境部会同人民银行、银保监会、证监会等有关部门制定了《气候投融资试点工作方案》,也将“有序发展碳金融”列为落实“双碳”战略、开展气候投融资活动一项重点任务,鼓励试点地方金融机构“在依法合规、风险可控前提下,稳妥有序探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务”。但是,碳交易和碳金融活动,本质上属于转让/买卖交易和担保等基础商事法律行为,均事关市场主体的实体权利,因此只有以有相对完善法律制度为基础方可规范有序开展。国外碳市场发展的经验也表明,碳排放权交易不仅要以准确、完善的科学数据为基础,同时还要有坚实、健全的法律保障。如前所述,目前中国碳市场相关法规体系存在效力等级低、规则不完善、各地实践操作和规则不统一等问题,这客观上会制约中国碳市场的健康发展,亟需完善。

  按照《立法法》原则,一般只有法律或行政法规才可以设置公民、法人的权利或增加其义务。现行有关碳交易和碳金融活动的规定均为生态环境部或国家发改委的部门规章和试点省市的地方规范性文件。因此,中国应尽快通过全国人大或其常委会的立法,明确碳资产的法律属性,并对权利取得、登记、交易(包括担保)、核查、评估等全部环节予以完整、统一的规范,从而明确市场主体权利、义务,发挥法律作为“定分止争”的基础作用,成为碳市场规范健康发展的“定海神针”。

  好在2021年9月22日,中共中央、国务院制定的关于中国“双碳”战略的顶层设计文件——《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,不仅明确了中国“双碳”战略的路线图和实施路径,其中还特别提到要“健全法律法规。全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容,加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律,抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等,增强相关法律法规的针对性和有效性。”

  因此,我们有理由相信,未来中国碳市场一定会在法治化的轨道上蓬勃发展,不仅持续“开花结果”,而且“今年花胜去年红”,前景可期。

  作者为缪剑文、杭艺文、余童璐,单位上海市锦天城律师事务所,注释略

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